近年来农民专业合作社地方立法的创新与思考

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近年来农民专业合作社地方立法的创新与思考

4月23日，安徽第十一届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过了安徽省实施《中华人民共和国农民专业合作社法》办法，办法将于2010年10月1日起施行。至此，已有占全国近1/3的省区市出台了农民专业合作社地方法规，地方立法进入新阶段。 　　 　　 一、基本情况 　　 　　 目前，共有北京、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、安徽、山东、湖北、湖南、陕西等10省区市出台了农民专业合作社地方法规。从地域结构看，10省区市中，仅有陕西省一个西部省份，反映出东中部地区省区市比西部地区省区市立法更为积极。从通过时间看，跨度为2004-2010年；10省区市中，9个在2007年7月1日《农民专业合作社法》正式实施以后通过，其中7个在2009年之后通过。 　　 　　 二、主要创新 　　 　　 （一）农民成员的范围更加广泛 　　 　　 《农民专业合作社法》第十五条规定，“农民专业合作社的成员中，农民至少应当占成员总数的百分之八十。”各地根据实际情况，对“农民”做出了进一步的解释和明确，使合作社这种组织形式有了更为广泛的适用范围。 　　 　　 一是赋予国有农场、牧场、林场、渔场等企业事业单位职工以农民身份加入合作社的权利。《黑龙江省农民专业合作社条例》第二条规定，“本条例有关农民的规定，适用于国有农场、牧场、林场、渔场等企业事业单位实行承包经营的职工”。辽宁、安徽、山东、陕西也做出了类似规定。 　　 　　 二是允许取得农村土地承包经营权的城镇居民以农民身份加入合作社。北京市实施《中华人民共和国农民专业合作社法》办法第十条规定，“农民专业合作社的成员为农民的，成员身份证明为本市农业人口户口簿；拥有本市农村土地承包经营权证的非农业户籍人员，凭本人居民身份证和本市农村土地承包经营权证或者村民委员会、居民委员会出具的身份证明，可以以农民成员身份申请办理入社登记。”山东、湖南也做出了类似规定。 　　 　　 （二）农业行政主管部门的地位更加突出 　　 　　 《农民专业合作社法》第九条规定，“县级以上各级人民政府应当组织农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织，依照本法规定，依据各自职责，对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务。”突出农业行政主管部门的地位，有助于理顺农民专业合作社管理体制，为农民专业合作社提供更有效的指导、扶持和服务。 　　 　　 湖北省实施《中华人民共和国农民专业合作社法》办法第五条进一步明确规定，“省农业行政主管部门以及市、州、县级农业（经管）部门主管本行政区域内农民专业合作社的指导、扶持、服务工作，重点做好试点培育、政策咨询、业务指导、项目扶持、统计备案等相关工作，其工作经费列入财政预算。” 　　 　　 北京、黑龙江、浙江、安徽、湖南、陕西6省的地方法规也做出了类似规定，更加突出了农业行政主管部门的地位。 　　 　　 此外，辽宁省实施《中华人民共和国农民专业合作社法》办法第五条规定，“省、市、县人民政府建立联席会议制度。联席会议负责研究、制定农民专业合作社发展的具体扶持政策，综合协调相关事宜，提出工作意见和建议，统筹解决农民专业合作社发展中的问题。联席会议由农业行政主管部门召集，其日常工作由农业行政主管部门负责。”也突出了农业行政主管部门在农民专业合作社日常管理工作中的作用。 　　 　　 （三）合作社之间的联合受到法律保护 　　 　　 《农民专业合作社法》并未对合作社之间的合作与联合做出明确规定，但实践中已出现合作社结成联合组织的情况。赋予联合社法律地位有助于联合社的规范和发展，有助于弥补合作社的不足。 　　 　　 辽宁省实施《中华人民共和国农民专业合作社法》办法第十二条规定，“鼓励农民专业合作社之间进行多领域、多方式的联合与合作，组建农民专业合作社联合社或者总社。” 　　 　　 《江苏省农民专业合作社条例》第四十三条规定，“两个以上农民专业合作社可以设立农民专业合作社联合社。农民专业合作社联合社可以参照本条例的有关规定，依法登记，领取农民专业合作社法人营业执照。” 　　 　　 北京、黑龙江、湖南也做出了类似规定。湖南还特别限定，成立联合社的合作社应从事同类农产品生产经营。 　　 　　 （四）扶持合作社发展的政策措施更加明确 　　 　　 《农民专业合作社法》从扶持农民专业合作社承担项目、开展服务，帮助农民专业合作社进行融资、减免税费等方面做出了规定。对此，地方法规进行了更为明确的规定，有的还从提供人才支持等方面进行了规定。 　　 　　 从承担项目上，《山东省农民专业合作社条例》第四十条规定，“各级人民政府支持农业和农村经济发展的农业综合开发、扶贫开发、土地整理、国土绿化、中低产田改造、农业机械化技术推广、农田水利建设、水土保持、农业产业化等建设项目，可以安排有条件的农民专业合作社实施。”北京、辽宁、黑龙江、江苏、安徽、湖北、湖南、陕西也做出了类似规定。 　　 　　 从开展服务上，《黑龙江省农民专业合作社条例》第二十四条规定，“农民专业合作社从事下列活动，有关部门应当给予支持和优惠：（一）从事种植业、养殖业，其种植、养殖环节用电，执行农业生产电价；（二）对农民专业合作社运输鲜活农产品的车辆按照国家和省的有关规定减免车辆通行费，开设鲜活农产品绿色通道。对跨区作业的农业机械免收道路通行费；（三）与所在村集体联合兴办实体，需要使用农村集体建设用地且符合乡镇土地利用总体规划的，可以享受乡镇企业用地政策，有关部门应当简化用地手续；（四）从事自产粮食销售、储存、运输、加工等经营活动，不需要办理粮食经营许可证；（五）申请办理法人代码证的，有关部门按照国家规定只收取技术服务费和代码证工本费，并可以适当减免；（六）人民政府或者有关行业行政主管部门组织农民专业合作社参加和举办的各类产品展销会、洽谈会，给予展位费补贴。”第二十五条还规定，“各级人民政府及有关部门农民专业合作社地方法规通过时间应当安排相应资金、出台扶持政策对农民专业合作社通过自建、援建、产销双方共建等方式建设的农产品超市和批发市场给予资金和政策扶持。”其他各地都作出了类似规定。 　　 　　 从进行融资上，湖南省实施《中华人民共和国农民专业合作社法》办法第十八条规定，“国家政策性金融机构应当采取多种形式为农民专业合作社提供多渠道的资金支持。鼓励商业性金融机构采取多种形式为农民专业合作社提供金融服务。农村信用合作金融机构及其他涉农金融机构应当将农民专业合作社纳入农村信用评级授信范围，为农民专业合作社提供信贷便利和优惠。各级人民政府投资设立的涉农担保机构依法为农民专业合作社提供融资担保服务。鼓励其他担保机构为农民专业合作社提供融资担保服务。鼓励有条件的农民专业合作社按照国家规定发展信用合作。”北京、辽宁、黑龙江、江苏、安徽、山东、湖北、陕西也做出了类似规定。 　　 　　 从减免税费上，《江苏省农民专业合作社条例》第三十六条规定，“农民专业合作社根据规定享受有关行政事业性规费减免的优惠政策。本省设立的各类行政事业性规费，应当给予农民专业合作社免缴或者减缴的优惠。”其它各地都作出了类似规定。 　　 　　 从人才支持上，北京市实施《中华人民共和国农民专业合作社法》办法第四十四条规定，“本市各级人民政府应当采取措施鼓励各类人才到农民专业合作社工作。高等院校毕业生到农民专业合作社工作的，享受有关优惠待遇。支持农业技术专家及其他各类优秀人才以咨询、培训等方式加强与农民专业合作社的合作。鼓励各类科技人员为农民专业合作社提供技术服务。”辽宁、黑龙江、江苏、山东也做出了类似规定。 　　 　　 （五）限定所扶持合作社的范围 　　 　　 《农民专业合作社法》规定了对合作社进行扶持，但未对扶持对象进行特别限制。实践中部分地区对所要扶持的农民专业合作社进行了规定。 　　 　　 《山东省农民专业合作社条例》第三十八条规定，“县级以上人民政府应当组织农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织编制本级人民政府优先扶持的农民专业合作社目录，将符合法律法规规定、管理规范、成员人数多、带动力强和生产国家社会急需的重要农产品以及贫困地区的农民专业合作社纳入目录范围，优先给予扶持。目录应定期向社会公布。”江苏省也做出了类似规定。 　　 　　 北京市从另外的角度进行了规定。北京市实施《中华人民共和国农民专业合作社法》办法第三十五条规定，“农民专业合作社有下列情形之一的，不列入国家和本市财政资金扶持范围：（一）与本社成员的交易量（额）不足全部交易量（额）50%的；（二）可分配盈余未依法按成员与本社的交易量（额）返还给成员的；（三）未依法实行民主管理造成不良影响的。” 　　 　 　三、几点思考和建议 　　 　　 （一）进一步突出农业行政主管部门地位 　　 　　 北京、黑龙江、浙江等地进一步突出了农业行政主管部门作为合作社主管部门的地位。其他地区也应尽快明确农民专业合作社主管部门，理顺农民专业合作社管理体制。 　　 　　 （二）进一步加强对联合社的研究 　　 　　 各地对联合社的发展仍未达成共识。应进一步分析联合社在实践中的进展，加强对联合社的研究，为制订符合实际情况的政策打下基础。 　　 　　 （三）进一步发挥财政扶持在引导合作社规范发展中的作用 　　 　　 北京、江苏、山东等地强化了财政扶持在引导合作社规范发展中的作用。其他地区也应进一步发挥财政扶持在引导合作社规范发展中的作用，不断促进合作社依法规范发展。